LEGISLAZIONE SCOLASTICA
È l’insieme delle norme che presiedono all’organizzazione del sistema scolastico in un determinato ordinamento.
1. Diritti, l., valori. La l.s. si distingue dalla indicazione dei diritti costituzionali che riguardano l’istruzione e lo studio. Tuttavia non è possibile elaborare una compiuta l.s., se non si tiene conto dei diritti che la precedono. Essa è infatti – se coerentemente intesa – lo strumento che serve a dare attuazione a quei diritti, intendendosi in generale la l. come l’assetto formale che una determinata società in un determinato tempo si dà per attuare i → valori di cui si sente ed in concreto è portatrice. Il termine l.s. usualmente ricomprende, tuttavia, sia l’impianto costituzionale dei diritti e dei doveri inerenti all’ → istruzione e alla → scuola, sia il concreto ordinamento scolastico attuativo di quei diritti. Distingueremo, comunque, tra istruzione in senso soggettivo o passivo, vale a dire l’insieme delle conoscenze che il cittadino ha il diritto di, e deve, acquisire per poter realizzare effettivamente i suoi diritti di cittadinanza e concorrere al progresso materiale e spirituale proprio, delle sue comunità vitali, dell’intera società (e in questo senso il diritto all’istruzione è esso stesso un «diritto di cittadinanza») e istruzione in senso oggettivo o attivo, vale a dire «una pluralità di insegnamenti [...] coordinati tra loro o resi sistematici, così da rendere possibile quel risultato complessivo che, una volta raggiunto, supera e prescinde dai singoli insegnamenti e dalle persone che li hanno forniti, per entrare a far parte, come valore autonomo, della realtà personale del soggetto “istituito”» (Pototschnig, 1961,47): il primo significato di istruzione attiene alla sfera dei diritti; il secondo attiene più specificamente alla sfera della l.s. Intenderemo altresì per insegnamento «qualunque manifestazione, anche isolata, del proprio pensiero che, riguardando l’arte e la scienza, abbia in sé forza tale da illuminare altri su “lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica” (art. 9 della Cost. italiana)» (Ibid.) e che, più specificamente, sia impartito al fine di fornire elementi di istruzione. Intenderemo, ancora, per scuola una particolare «organizzazione [...] nell’ambito della quale [...] i diversi insegnamenti si coordinano tra loro in modo da assicurare il raggiungimento del risultato comune (quello di istruire) e che si vale, in vista di questo suo scopo, di tutti quegli elementi personali, tecnici e materiali che garantiscono continuità e sistematicità all’azione di coloro che operano nella scuola» (Pototschnig, 1961, 83): la l.s. è pertanto l’insieme delle norme che regolano la scuola come organizzazione unitaria di persone, attività e beni volta al fine di garantire gli spazi di insegnamento e di assicurare istruzione. In questo senso si parla anche di servizio scolastico – più estesamente – di servizio di istruzione (riprendendo in esso non solo l’ambito dell’insegnamento scolastico ma anche quello della → formazione professionale). La l.s. sarebbe allora l’insieme delle norme che regolano il servizio scolastico (o il servizio di istruzione), per assicurarne il funzionamento e il coordinamento al fine del soddisfacimento del diritto all’istruzione dei cittadini e del progresso materiale e spirituale della società. La l.s. si pone quindi come strumentale per il perseguimento di quei valori e non come «fine a se stessa». Anzi, la sua dignità e completezza – la sua stessa efficacia ed efficienza – si valutano proprio in funzione del migliore – più efficace ed efficiente – perseguimento e raggiungimento di quei valori (valori, si badi, sì «esterni» all’ordinamento ordinante, ma non certo ad esso «estranei», se è vero che l’assetto costituzionale dell’ordinamento ordinante li fa propri – come «principi fondamentali» o «valori superiori» dell’ordinamento giuridico [cfr. art. 1 della Cost. del Regno di Spagna del 1978] – per così dire «costituzionalizzando» il riferimento ad essi e il nesso necessario per i valori e la legislazione: non diversamente intende la Cost. italiana quando individua come compito della 1. quello di indirizzare e coordinare «a fini sociali» le attività dei soggetti dell’esperienza giuridica o quello di assicurarne la «funzione sociale»).
2. Il rapporto educativo come rapporto giuridico. In sé, il → rapporto educativo non ha bisogno di l. Esso infatti naturalmente si inserisce nel quadro dei rapporti personalissimi tra genitori e figli (prima di tutto) e tra formazioni sociali originarie e loro membri. In quanto «introduzione alla realtà», l’educazione è dovere-diritto inalienabile dei genitori, ai quali la società e le sue istituzioni hanno il dovere di fornire i supporti strumentali necessari per il suo pieno adempimento; ma non hanno alcun diritto di avocarlo a sé. Segnatamente il ruolo delle istituzioni è quello di assicurare le condizioni giuridiche ed economiche e di definire le norme generali in forza delle quali tale dovere-diritto di istruire ed educare i figli («anche se nati fuori del matrimonio», aggiunge la Cost. italiana, art. 30, primo comma) si può e si deve esplicare. In questo senso la l.s. interviene ad assicurare organizzazione, criteri e finalità generali, all’interno dei quali si esplicano le libertà e si rendono effettivi i diritti dei differenti soggetti del rapporto educativo; mentre il rapporto educativo entra nella sfera dell’ordinamento, il quale assume nei suoi confronti un ruolo positivo e promozionale e non un ruolo – o un compito – impositivo e cogente. In questo senso il rapporto educativo può essere inteso anche come rapporto giuridico, siccome rapporto tra due o più soggetti regolato dal diritto.
2.1. I soggetti. Ogni soggetto che «entra» nel rapporto educativo è portatore e titolare di un proprio ruolo, di un proprio compito, di propri diritti e di una propria libertà, per l’effettivo esercizio e la piena esplicazione dei quali la l.s. è tenuta ad assicurare la cornice normativa generale e le condizioni giuridiche necessarie, ivi compresa la disponibilità delle risorse umane e strumentali, organizzative ed economiche adeguate. a) Gli allievi sono una delle parti fondamentali (anzi, la parte fondamentale, senza la quale esso neppure si instaura) del rapporto educativo / formativo. Essi godono delle garanzie fondamentali che il costituzionalismo democratico contemporaneo riconosce all’uomo e al cittadino, non solo per sé e per il proprio sviluppo (diritto) ma anche in funzione del progresso della compagine politica, economica e sociale del proprio Paese e della comunità internazionale (dovere). Pertanto gli ordinamenti di pressoché tutti i Paesi del mondo stabiliscono per ogni cittadino un certo periodo di istruzione «di base» obbligatoria, variamente disponendo circa le provvidenze per confermare che essa non è solo un dovere, ma risponde anche alla realizzazione di un diritto: vanno lette in questo senso le affermazioni dell’art. 34 della Cost. italiana secondo cui «la scuola è aperta a tutti», e l’istruzione «inferiore» è «obbligatoria» e «gratuita». Non diversamente stabilisce l’art. 27 della Cost. spagnola del 1978 («Tutti hanno diritto all’istruzione»; «l’istruzione primaria è obbligatoria e gratuita»). E non sono che esempi. b) I genitori sono l’altra parte fondamentale del rapporto educativo / formativo: essi sono titolari di un dovere-diritto ad istruire ed educare i figli, in ragione dello specialissimo rapporto naturale che si instaura tra loro. Proprio la speciale e insuperabile naturalità di tale legame è tra i fondamenti di tutta la disciplina giuridica del servizio scolastico negli ordinamenti democratici. Infatti la individuazione del rapporto genitori / figli come il fondamentale nucleo del rapporto educativo, fa sì che tutti gli altri soggetti e le loro posizioni giuridiche vi si adeguino e vi si conformino, nell’organizzazione del servizio scolastico. Così la legge fondamentale (Grundgesetz) della Repubblica Federale tedesca, art. 6 (II) stabilisce che «la cura e l’educazione dei figli sono un diritto naturale dei genitori ed un precipuo dovere che loro incombe, la comunità statale sorveglia la loro attività»; e la Cost. italiana non diversamente si esprime agli articoli 30 e 31. È interessante notare come le più recenti Costituzioni europee, e segnatamente quelle dei Paesi slavi, riprendano questi principi (Cost. ungherese del 1989, art. 67.2; Cost. croata del 1990 art. 63; Cost. bulgara del 1991, art. 47.1). Va altresì ricordato che, in senso conforme si muove la Convenzione europea dei diritti; firmata a Roma il 4 novembre 1950, protocollo addizionale firmato a Parigi il 20 marzo 1952 (art. 2), recepita nell’ordinamento italiano con la legge 4 agosto 1955, n. 848, e nel Parlamento Europeo, con la risoluzione del 14 marzo 1984, ha affermato, tra l’altro, «il diritto dei genitori di scegliere per i propri figli, tra diverse scuole equiparabili, una scuola in cui questi ricevano l’istruzione desiderata». c) Gli insegnanti hanno nel sistema del servizio scolastico che si va delineando una duplice posizione: da una parte essi sono titolari della → libertà di insegnamento; e dall’altra sono, per così dire, mediatori di istruzione, o collaboratori dei titolari del diritto ad istruire ed educare i figli. Essi, esplicando la propria professionalità, adempiono la funzione docente (che è funzione inequivocabilmente pubblica, nel senso indicato in premessa), intesa come «esplicazione essenziale dell’attività di trasmissione della cultura, di contributo alla elaborazione di essa e di impulso alla partecipazione dei giovani a tal processo e alla formazione umana e critica della loro professionalità», «nel rispetto della coscienza morale e civile degli alunni». La trasmissione della cultura, la promozione della formazione della personalità degli alunni nel rispetto della loro libertà e della loro coscienza morale e civile sono il compito specifico e la funzione sociale degli insegnanti nel sistema delineato. d) Le formazioni sociali originarie (oltre alla famiglia) – intese come le comunità culturali e / o religiose, le comunità locali, le comunità di lavoro, la comunità nazionale (che è cosa ben diversa dalla stato-persona), le stesse comunità sovranazionali – hanno anch’esse un ruolo, allargato ma primario, nel rapporto educativo scolastico / formativo. Esse sono portatrici di quella tradizione culturale la cui trasmissione è parte centrale della funzione docente (intesa qui in senso aspecifico e allargato); esse sono altresì il luogo di integrata formazione di quella personalità dei cittadini (e tra essi degli alunni) il cui pieno sviluppo è tra i fini del sistema istituzionale democratico, e sono, al pari delle persone singole, titolari dei diritti fondamentali di cittadinanza. Anche le formazioni sociali sono parte integrante del rapporto educativo scolastico / formativo, e possono svolgere un ruolo assai importante nella determinazione dei criteri di gestione del servizio, specialmente quando la struttura è fortemente accentrata, come capita finora soprattutto nei Paesi mediterranei e di più giovane democrazia. Fra le formazioni sociali di cui si parla sono anche le autonomie locali (intese come le comunità locali) che, esprimendosi anche (ma non soltanto) attraverso gli enti locali, hanno il compito (e il diritto) di far valere l’importanza del rispetto delle situazioni, delle tradizioni, delle esperienze, dei bisogni locali, al fine della migliore efficienza e della più proficua efficacia del servizio scolastico / formativo. e) Le istituzioni svolgono nel contesto del rapporto educativo scolastico / formativo un ruolo necessario, sebbene – come si è visto finora – non sufficiente. Esse hanno il compito di apprestare le condizioni giuridiche e le risorse umane e materiali necessarie perché il rapporto educativo si possa svolgere e sviluppare efficacemente tra i soggetti che ne sono protagonisti. Si vuole ribadire che non esiste – alla luce di quanto detto sopra – una «sovranità» dello Stato nel campo dell’istruzione, e tanto meno dell’educazione, bensì il riconoscimento da parte dell’ordinamento costituzionale della originaria soggettività nel rapporto educativo scolastico / formativo delle «parti» che abbiamo indicato, e della loro titolarità di diritti e libertà derivanti da tale originaria soggettività. Ne consegue anche il compito istituzionale per l’insieme dei pubblici poteri, quali enti esponenziali dello Stato-comunità, di dettare le norme generali sull’istruzione, sia in ordine ai criteri e agli standard organizzativi e funzionali, sia in ordine ai riferimenti comuni di valore, indicati nelle diverse Costituzioni attraverso il riferimento ad alcuni principi fondamentali (intesi come presupposti del sistema politico, economico e sociale, e come contenuto minimo e irrinunciabile per il conseguimento dei «fini sociali», senza tuttavia pretendere alcun compito o «potere» educativo per le strutture istituzionali); come pure il compito di istituire scuole – nel senso esposto in apertura – per l’effettivo esercizio del diritto all’istruzione dei cittadini.
2.2. I diritti. Emerge allora che, intendendo il rapporto educativo come rapporto giuridico (e per la parte in cui così può essere inteso), la sua regolamentazione giuridica deve comprendere il riconoscimento di diritti, l’apertura all’esercizio di libertà, l’apprestamento e l’organizzazione e la gestione operativa di strumenti (o strutture) per assicurare, su un piede di libertà e di uguaglianza, l’esercizio di quei diritti. Il primo diritto che viene in considerazione, e il cui riconoscimento effettivo ed efficace costituisce il fondamento di qualsiasi ordinamento democratico della materia, è il diritto all’istruzione. Esso ha due versanti: il diritto a ricevere istruzione, che appartiene originariamente ad ogni uomo quale diritto primario di umanità e ad ogni cittadino quale diritto primario di cittadinanza. È diritto incondizionato, da esercitarsi su un piede di libertà e di uguaglianza senza discriminazioni basata su distinzioni di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, o di altro genere, di origine nazionale o sociale, di appartenenza a minoranze, di ricchezza, di nascita o di qualsiasi altra condizione (cfr. art. 14 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali), nonché di stato giuridico delle strutture ove in concreto – fatti salvi gli standard del servizio e rispettate le norme generali sull’istruzione – si intende esercitare tale diritto (→ pubblico / privato). Il secondo versante del diritto all’istruzione è il diritto a dare istruzione. Esso, a sua volta, può essere visto sia dall’angolatura generale, come appartenente in primis ai genitori e alle formazioni sociali, sia dall’angolatura particolare della libertà (o diritto alla libertà) di insegnamento per così dire «individuale», o «professionale», come appartenente a coloro che come proprio contributo al progresso materiale e spirituale della società esercitano – individualmente o all’interno di strutture scolastico-formative – l’insegnamento dell’arte, della scienza e la trasmissione del patrimonio culturale dell’umanità. Anche il diritto a dare istruzione è diritto costituzionale soggettivo, vuoi per i soggetti comunitari (cfr. art. 2 della Cost. italiana), vuoi per i soggetti individuali, o come esplicitazione della generale libertà di espressione del proprio pensiero, o (meglio) come diritto specificamente riconosciuto in sé dall’ordinamento. Il secondo diritto è il diritto allo studio, inteso secondo una complessa stratificazione di elementi: l’accesso ai luoghi di istruzione; le condizioni di permanenza in essi; la qualità dell’istruzione impartita, sia dal punto di vista degli strumenti, sia dal punto di vista delle persone (preparazione e aggiornamento degli insegnanti); la partecipazione all’organizzazione del servizio scolastico / formativo, sia per quel che concerne la programmazione (insediamenti, edilizia, ecc.), sia per quel che concerne la concreta gestione (formazione delle classi, iniziative di supporto, di appoggio, collaterali, di integrazione, ecc.). Tale diritto pertiene alla esclusiva titolarità della persona dello studente (o dei suoi legali rappresentanti), a prescindere dal luogo e dalla configurazione giuridica della struttura in cui in concreto esso viene esercitato. Gli interventi positivi per la sua concreta effettuabilità e realizzazione sono di norma affidati agli enti locali (Länder, Regioni, Cantoni, ecc.), cui è anche normalmente demandato di delegare la concreta erogazione a garanzia di uguaglianza agli enti locali «minori», fino – negli ordinamenti anglosassoni – alle neighbourhood (organizzazioni di quartiere o di «vicinato»). Il diritto allo studio – quale diritto a disporre delle condizioni giuridiche e delle risorse strumentali e umane per l’effettiva realizzazione del diritto a ricevere istruzione – è venuto maturando una sua specifica e speciale l., di norma locale.
2.3. Le libertà. Da tutto quanto detto finora discende che, nel contesto dell’ordinamento relativo al rapporto educativo scolastico / formativo, hanno cittadinanza alcune libertà specifiche, e segnatamente la libertà di scelta educativa e conseguentemente scolastica, che compete agli alunni e alle loro famiglie, la libertà di istituzione scolastica e la libertà d’insegnamento. Il dovere-diritto di istruire e di educare i figli (nonché per tutti di istruirsi e di ricevere adeguata educazione) porta con sé, come naturale e necessaria conseguenza, il diritto alla libera scelta scolastico / formativa, e questo sotto due distinti rispetti: il primo, relativo ad una libertà di scelta per così dire orizzontale, che riguarda l’indirizzo degli studi, breve piuttosto che lungo e impegnativo, tecnologico piuttosto che umanistico, e così via; il secondo, relativo ad una libertà di scelta per così dire verticale, che riguarda la cultura, il «progetto educativo» (→ progettazione educativa), i valori, la concezione dell’uomo e della società (quello che la Convenzione europea di salvaguardia dei diritti chiama «filosofia»), cui ispirare il curriculum della formazione e degli studi. Ciò coinvolge direttamente la libertà di scelta del tipo di scuola sia sotto il primo rispetto, sia sotto il secondo. Per rendere effettivamente operante questa libertà di scelta della scuola dal punto di vista della qualificazione culturale viene affermata, in tutti gli ordinamenti democratici, la libertà di istituzione scolastica, sia come direttamente derivante dalla libertà d’intrapresa e dalla libertà d’espressione – e più specificamente dalla libertà d’insegnamento – sia (e di più) come il necessario supporto realizzativo alla libertà di scelta scolastica, la quale solo nel pluralismo dell’offerta scolastica può trovare un’adeguata risposta. E qui nasce anche l’interesse pubblico ad assicurare tale pluralismo, che legittima gli interventi positivi da parte delle pubbliche istituzioni per garantirlo su un piano di libertà, parità ed eguaglianza. Il pluralismo delle offerte scolastico / formative è il frutto, dunque, della libertà di istituzione scolastico / formativa, la quale a sua volta si radica nella libertà di insegnamento. Essa riguarda sia i singoli sia le formazioni sociali. Si tratterà nel primo caso di una libertà connotata da specifiche caratteristiche soggettive (professionalità, requisiti, condizioni, ecc.) e oggettive (norme a tutela e garanzia); nel secondo caso di una libertà più generale, attinente alla realizzazione di quello che abbiamo chiamato «diritto alla tradizione», alla trasmissione della propria cultura. È qui, per es. (oltre che nel compito di rispondere alle esigenze dei titolari del diritto all’educazione e alla libera scelta scolastico / formativa), che trova fondamento la libertà riconosciuta alle istituzioni scolastico / formative di ispirazione religiosa.
3. Servizio di istruzione e l.s. Si possono trarre da quanto detto fin qua alcune conclusioni specificamente relative alla l.s.
3.1. Il ruolo dello Stato. Si può pensare che lo Stato consideri come proprio fine l’impartire una specifica istruzione, con determinati contenuti, per la formazione di una precisa figura di cittadino, con certe caratteristiche e non altre. Avremo così la figura dello Stato educatore (o Stato etico), per il quale l’istruzione è mezzo per conseguire fini propri, a prescindere da quelli individuali o sociali (comunitari) dei cittadini. Si può altresì pensare che lo Stato consideri come proprio fine l’assicurare le condizioni di fatto e di diritto per il pieno, libero, autonomo sviluppo della personalità dei cittadini nelle e con le loro formazioni sociali. Nel primo caso lo Stato, attraverso la propria l.s. (di norma accentrata e centralistica), detterà i contenuti stessi dell’istruzione, e controllerà che essa si orienti verso l’inculcazione negli studenti di valori predeterminati con la stessa l. Non si tratterà di un servizio scolastico, ma di una funzione scolastica dello Stato stesso, attuata esclusivamente attraverso propri organi e uffici. Nel secondo caso lo Stato, attraverso la propria l.s. (di norma delegata alle autonomie locali e decentralizzate), detterà le norme generali nel quadro delle quali l’istruzione si svilupperà con autonomia, e veglierà perché essa si venga elaborando ed impartendo in un quadro di par condicio, relativamente alle condizioni e ai requisiti oggettivi e all’effettiva realizzazione del diritto allo studio e delle libertà cui s’è accennato. Si tratterà non di una funzione dello Stato stesso, ma di un servizio da esso attuato per l’effettiva realizzazione dei diritti dei cittadini e delle loro formazioni sociali, e per il sostegno all’adempimento dei loro doveri naturali e originali. Negli ordinamenti democratici (quali quelli dei Paesi dell’Unione Europea, ad es.), si verifica il secondo caso, che si basa sull’esplicito «riconoscimento che l’azione dello Stato, per quel che riguarda l’istruzione, non è diretta al soddisfacimento di un interesse proprio, non essendo l’istruzione un “fine” dello Stato, ma che d’altra parte, avendo lo Stato – accanto ed in concomitanza con l’iniziativa di altri soggetti – un indeclinabile compito di provvedere all’istruzione, quest’ultima è un’attività che già in quanto tale – e cioè a prescindere dal soggetto pubblico o privato che la svolge – è tutt’altro che irrilevante per l’ordinamento, il quale, pertanto, proprio per tale ragione, può dettarne le “norme generali”» (Pototschnig, 1961, 62). Si veda in questo senso l’art. 33, secondo comma, della Cost. italiana, per il quale «la Repubblica detta le norme generali sull’istruzione ed istituisce scuole statali per tutti gli ordini e i gradi».
3.2. La l.s. La l.s. detterà dunque le norme di quadro all’interno delle quali si potrà svolgere, in autonomia e con il fine di assicurare il pieno sviluppo della persona umana, come singolo e nelle formazioni sociali dove si svolge la sua personalità, l’istruzione, intesa come funzione non dello Stato-persona, ma della società, dello Stato-comunità («la Repubblica»), e pertanto come servizio. Tale l., pertanto, determinerà l’ordinamento dei servizi dell’istruzione primaria e secondaria e l’ordinamento delle scuole primarie e secondarie; le condizioni e i requisiti oggettivi (standard) ai quali ogni scuola, a prescindere dalla sua configurazione giuridica, possa e debba entrare a fare parte del sistema del servizio dell’istruzione (pubblico / privato); gli strumenti per assicurare la partecipazione sociale alla gestione del servizio stesso; lo stato giuridico del personale docente, direttivo, ispettivo, nonché non docente; le norme relative alla sperimentazione e ricerca educativa, all’aggiornamento culturale e professionale, la misura dell’autonomia riconosciuta alle singole strutture scolastico / formative; e così via.
Bibliografia
Pototschnig U., Insegnamento Istruzione Scuola, Milano, Giuffré, 1961; Garancini G., Costituzione, scuola e libertà, Roma, FIDAE, 1985; Crema F. E. - G. Pollini (Edd.), Scuola, autonomia, mutamento sociale, Roma, Armando, 1989; Glenn C. L., Choice of schools in six Nations, Washington D.C., Department of Education, 1989; Dalle Fratte G. (Ed.), Autonomia risorsa della scuola, Milano, Angeli, 1991; Commissione Europea, Insegnare ed apprendere, Bruxelles / Luxembourg, Ufficio delle Pubblicazioni Ufficiali delle Comunità Europee, 1996; Garancini G., «Riforme e federalismo», in Cssc-Centro Studi per la Scuola Cattolica, A confronto con le riforme: problemi e prospettive. Scuola cattolica in Italia. Quarto Rapporto, Brescia, La Scuola, 2002, 74-95; Cicatelli S., Conoscere la scuola. Ordinamento. Didattica. Legislazione, Brescia, La Scuola, 2004.
G. Garancini